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论文在线分享-论环境法的按日计罚制度

2021-03-13 09:58


   当前我国的环境情况很严峻。随着2015年的《中华人民共和国环境保护法》的实施,我国的环境保护方面也是有了很大的改变,同时我认为新环境保护法中最突出的是按日计罚制度。后面出现的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》又对按日计罚的各个方面作出了更加细化的规定。

 
  但是通过研究各地的实验地点的数据中发现,对于按日计罚处罚的性质界定方面仍然还存在问题,在适用过程中存在着适用范围狭窄等方面的不足。
 
  所以,我将从按日计罚的适用,按日计罚在实践中的问题及对策,国外按日计罚制度的经验等几个方面来阐述。结合实际案例分析了解按日计罚的特点和在实践中的不足之处。
 
  第一部分我国按日计罚制度的概述,对按日计罚制度的概念进行介绍,然后是该制度的实施背景,包括理论基础及其意义明确研究对象,然后介绍一下全世界普遍适用的大陆法模式和英美法模式,然后在进行比对。
 
  第二部分对我国按日计罚制度现状进行分析,将我国在适用按日计罚制度方面存在的问题找出来。我认为目前我国按日计罚制度存在的问题是适用范围狭窄,计罚天数不科学等
 
  第三部分是完善按日计罚制度的设计,该部分主要针对前述问题提出合理性建议,根据所存在的问题会提出相应的措施,让其更好的发挥在污染环境惩戒的作用。我认为应首先按日计罚的范围需要扩大,然后通过将我国和其他国家的按日计罚制度结合起来达到预期效果,规范行政机关的自由裁量权,最后通过按日计罚的适用次数来设置罚款数额和计罚天数。
 
  前言
 
  众所周知这些年我国的经济运行在一步步的提升,在经济运行速度与环境污染程度成正比的背景下,我国的环境状况不容乐观。四川沱江特大水污染案、松花江水域污染以及各种各样的空气污染,全国人民都在为目前的环境状况担忧。这些严重的环境污染看出我国只是一味的看重经济增长,而忽视了环境方面的问题。同时,环境保护相关法律不够完善,使得各利益集团都想以环境污染低廉的违法成本换取高额的经济利润,只关注自身的经济效益而置社会效益、环境效益于不顾。
 
  按日计罚制度针对的都是在环境方面违法而且没有悔改之心的企业。从前违法企业受到的处罚数额都是有限的,企业并不会对低额的罚款重视起来;按日计罚制度下的罚款将上不封顶。在新《环境保护法》确立按日计罚制度前,我国环境法学者只能在理论层面对按日计罚制度进行研究。虽然现在法律中明确规定了按日计罚制度,但是看一个制度是否成功,只能从实践中才能体现出来。现实中,我国环保部门的执法能力存在不同,并不能很好地把握对按日计罚中相关事实的认定。因此,本文的写作目的旨在针对按日计罚的适用范围、适用步骤等进行具体分析,希望能够为实践中环保部门实施按口计罚制度提供一定的帮助。
 
  一、按日计罚制度的基本理论概述
 
  (一)按日计罚制度的概念和特征
 
  按日计罚,是“按日连续处罚”的简称,2014年被正式写入《环境保护法》。由于学界对这一制度的研究起步比较晚,而且国内外对这一制度的本质认识不同,按日计罚制度到目前为止,还没形成一个权威的概念。
 
  陈德敏教授认为,按日计罚是一种借助于连续不断的处罚,以逐日累加的巨额罚款来迫使行政相对人履行作为或不作为义务的制度。这种归纳略显简洁,但是把按日计罚制度的实现方式和目的表达了出来。笔者通过对《环境保护法》以及相关法律条款进行总结,可以将按日计罚制度的概念归纳为“按日计罚是一种因环境违法者违法排污,受到罚款处罚,被责令改正,一定期限内仍拒不改正,作出处罚的行政机关按照原处罚数额从拒不改正的次日起,对环境违法者按日连续进行处罚的制度”。
 
  新《环境保护法中》第五十九条引入按日计罚制度的做法,得到了普遍的认同。但是,我国对于环境法中的按日计罚制度还处于探索阶段。处罚的适用范围,罚款的设定额度及适用过程中与规范行政主体的自由裁量权,罚款的使用,行政相对人权利救济等,按日计罚制度是围绕这些法律规范的总称。处在现代社会中,环境问题往往会变得很复杂,在对环境违法行为进行处罚时,经常会发现相同的环境违法行为还是在发生,不仅对环境的伤害更大,而且还会增加执法成本,这样环境治理工作的效果就得不到有效的发挥。若对持续性违法行为采用一次处罚的方式,如果违法仍然在继续,很难起到保护环境的作用;如果只是对持续违法行为一味地督促改正而不采取强制性处罚措施,这样不会对环境违法行为起到打击的作用。在这种情况下,按日计罚制度除了对环境违法行为人进行处罚以外,还在于督促当事人及时进行改正,避免相同的违法行为再次发生。
 
  (二)按日计罚制度的特征
 
  新《环保法》环境按日计罚制度作为一种环境处罚手段,目前针对持续性违法排污行为,不同于传统行政处罚措施,其具备以下特征:
 
  第一,适用对象的限定性。在环境执法的过程当中,这里有两种违法行为,一种是程序行违法行为,一种是实体性违法行为,那么这两种违法行为有什么区别,分别是什么呢?先来看一下程序性违法行为,顾名思义,程序性违法行为就是没有按照法律走正规的程序。比如企业没有提交相应的环境影响评价文件或者是未经批准就擅自开工,还有就是严重排污的企业没有按照规定来监测污染的数据。另一种是实体性违法行为,这种违法行为就很好解释了,也就是排放的污染物超过了规定的标准。那么当前我国的按日计罚制度适用的对象只有实体性违法行为。《办法》中明确的五种适用情形,有四种都是环境执法中经常遇到的,除了这四种,也把“其他排放污染物行为”列入其中,以防出现新的违法行为。
 
  第二,计罚方式的特殊性。对于持续习惯违法排污行为来说,按日计罚制度以日为计量单位。与其他行政手段不同的是,按日计罚是以30日为最长单个计罚周期。对于违法者来说,确定的整改期限和直观的罚款数额都对他们产生了威慑力。同时,制度也给了执法者自由裁量的权利,比如在进行复查时,发现企业并没有按照标准改正,这种情况下,执法者可以选择进入下一计罚周期或者直接让违法企业停产、停业等更为严厉的措施。法律并未规定必须按照按日计罚继续处罚,符合“罪罚相当”同时避免了传统处罚威慑性不足的弊端。
 
  第三,计罚程序的行政性。环境行政机关是计罚程序的执法主体,所以在执行程序时应当按照行政法的相关法律法规,所以行政人员要进行实地调查取证,只有符合按日计罚的执行标准才能适用按日计罚制度来惩罚违法企业。因此,不管是首次检查还是以后的多次检查,应该尽量维持企业的正常营业。同时,我们实行按日计罚制度并不是为了得到高额的罚金,而是想通过更加严厉的办法来惩治违法企业,更不是某些行政机关为了一己私利而提高自己政绩的手段。
 
  二、域外按日计罚的相关经验与借鉴
 
  (一)英美法系中的按日计罚制度
 
  1.美国按日计罚制度
 
  作为世界大国,美国的立法水平无疑也是走在世界前列的。美国是世界上第一个实行按日处罚制度的国家,其每日处罚制度本质上属于行政处罚说,称为“每日罚款”。即对持续性环境违法行为,每天都要受到处罚。在美国,除环保相关法以外,比如,《清洁空气法》、《有毒物质控制法》,按日计罚还用在保障消费安全等其他的一些法律领域。
 
  颁布于1970年的《清洁空气法》,在世界上第一次规定了按日计罚制度。该法规定可对非法排污者实行暂时或永久禁令,或者处以每天不超过25000美元的罚款,或同时实行禁令和罚款,并规定连续处罚最多不超过12个月。
 
  颁布于1976年的《有毒物质控制法》明确规定了违法行为每持续一天即认为是一个新的独立违法行为,对违反该法相关条款的规定可以实行按日计罚,每天的最高罚款额不超过25000美元。
 
  颁布于1972年的《消费者安全法案》也规定每违反相关条款一次,就构成一次单独违法行为,如果该违法行为持续一天,每一天都认为是一次单独的违法行为。
 
  美国除了在相关民事法律中实行按日计罚,还将该制度应用到刑事法律中。《美国法典》的相关法条就明确规定了按日定罪。所谓按日定罪是指,对于持续性犯罪行为,如果行为每持续一天,那么就构成一个单独犯罪,对犯罪主体将按天进行定罪量刑的刑事处罚制度。
 
  2.香港的按日计罚制度
 
  我国香港地区实行的按日计罚制度亦属于英美法系的模式,但是,与美国的按日计罚制度相比较,又有它自己的特点。
 
  香港《水污染防治条例》第11条规定:任何未经许可的排污行为,如果该行为具有持续性,并且是向香港或者大陆水域排污的行为,按日计罚,每日罚款1万美元,向公共水渠或排水渠排污的行为,按日计罚,每日罚款4万美元。
 
  香港《空气污染管理条例》规定对以下行为的违反适用按日计罚制度第一,违反空气污染削减通知的行为;第二,非法排放有毒有害物质的行为;第三,不具备在处所实施指明作业的合法证照、环境许可证照等行为。
 
  香港《废物处置条例》规定禽畜所有人,违反条例相关规定,擅自对依法废弃的禽畜饲养房舍、牧场等设施进行保留的,构成犯罪,罚款5万美元,该行为如果具有持续性特点,则行为每持续一天都将罚款1万美元。
 
  虽然与美国同属行政处罚性质的按日计罚,香港版的按日计罚制度在具体的法规中没有和美国一样规定每日的最高处罚额度,而是对法规中具体的持续性环境违法行为进行分别处罚,并且根据不同的违法种类,按日计罚的罚款数目也不尽相同,但都是具体的数字,这样的规定大大限制了执法机关的自由裁量权,使违法者通过具体的法律制度就可以准确的得知自己违法所带来的具体后果。与美国相比,我国香港特区的按日计罚制度具有更加精细化和具体化的特点。
 
  法国的按日计罚是典型的大陆法系的模式,被称为“日罚金制”,它的实施程序与我国环保法的按日计罚制度有着诸多的相同点。即对环境违法行为先进行一次处罚,并责令其限期改正,对于逾期未改正的环境违法行为,如果该行为具有持续性的特点,再对违法行为持续期间进行按日计罚。
 
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  (二)大陆法系中的按日计罚制度
 
  1.法国的按日计罚制度
 
  法国《环境法典》相关法条规定,直接或间接的向该法规定的相关水域排放有毒有害物质的,对该法规定的相关动植物的生存或繁衍造成威肋、,并且行为情节严重构成犯罪的,应采取限期改正并且逾期罚款等相关措施,来制止并责令其改正上述行为,对逾期未改正的行为人,处以每日2000法郎以下的罚款。
 
  作为大陆法系按日计罚制度的典型代表,法国的按日计罚采取的这种罚金制与美国的按日计罚制度比较类似。因为,法国按日计罚的每日罚款数额有一个上限,判案法官可以根据违法犯罪者所获收益的情况,在不超过法律规定的上限的范围内来确定违法者每日应该缴纳的罚款金额。
 
  2.台湾的按日计罚制度
 
  我国台湾地区的按日计罚制度在法律中的表述和《环境保护法》相一致,都是称为“按日连续处罚”。台湾的环保法中按日计罚制度可以说是屡见不鲜。诸如:《空气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声管制法》、《环境影响评价法》等多部环保单行法中都有按日计罚的规定。
 
  台湾《废弃物清理法》第50条规定,违反本法相关条款的规定,未清理普通废弃物,处1200至6000元新台币的罚款。逾期拒不改正的,实施按日计罚。第51条规定对四种情况处新台币6万元以上30万元以下罚款,经有关部门作出限期整改决定,逾期未改者,按日计罚。此外,该法第52,53,55条还对未依照规定保存、清除、处置、回收废弃物的行为也实行按日计罚。
 
  台湾地区的按日计罚模式与内地相比,基本相同,都是对先前的违法行为进行一次处罚,并且责令改正违法行为,在规定的期限内违法者如果没有改正,执法部门将按照先前的那一次罚款的数额,对该持续性的环境污染行为进行按日计罚。只不过台湾地区的按日计罚制度和内地比起来,适用的范围更加的广泛。
 
  (三)按日计罚制度两种立法模式的借鉴
 
  1.两种模式的评价
 
  英美法系的按日计罚制度的本质是对持续性的环境违法行为从违法行为开始之日到发现之日实行按日计罚。这种模式的按日计罚制度的优点就是,首先,它的惩戒力度大,其次,它更能体现过罚相当的行政处罚原则。
 
  英美法系的这种按日计罚模式,它并没给违法者以喘息的机会,而是对环境违法行为一经发现便采取果断措施,把环境违法的行为扼杀在摇篮之中,从而避免了违法者继续对环境造成持续破坏的可能性。对违法者的持续性违法行为从开始的那一天到查处之日,逐日进行按日计罚,这样的处罚方式,力度大、具有高威慑力,违法者一旦被发现,便覆水难收,只能缴纳巨额罚款,并可能同时被追究刑事责任。
 
  英美法系的模式由于和大陆法系模式的按日计罚的起算日期不同,英美模式从环境违法开始到被发现,违法者的每天都受到了罚款处罚,而大陆法系的模式由于违法行为在执法者进行首次罚款并责令限期整改之前就己经持续了一段时间,并且,这段时间并没有进行按日计罚,再者,限期改正送达之后,违法者并不会立即改正,如果执法者复查时,违法者己经改正,那么限期改正的这段时间内的违法行为亦没有进行处罚,这可以说是立法者给违法者违法后果所设的一种“优惠”。如果大陆模式第一次对违法行为的处罚力度不够大,由于按日计罚也没有启动,那么违法行为对环境造成的危害所量化成的金钱可能要大于违法行为的违法成本。这样一来,便偏离了过罚相当的原则,而英美法系的模式便很好的弥补了这一点,它对每天都进行处罚,污染多严重,罚款就多严重,很好的体现了过罚相当的原则。
 
  反观大陆法系的按日计罚模式,是要对违法行为先进行一次处罚,并责令其限期整改,如果在规定的时间内未整改的,或者整改未完成,则启动按日计罚。如前文所述,大陆模式由于存在执法上的真空期,使得这种模式对违法者的处罚并不彻底,可能有违反过罚相当的情况出现。
 
  但是大陆法系的按日计罚模式的优势在于其可操作性比较强,实施的条件比较低。而英美模式的顺利实施必须依靠发达的环境监测体系,先进的监测技术,这些都需要很大的资金投入,然而对于大多数发展中国家来说,资金和技术往往是它们面临的最大难题。
 
  2.经验借鉴
 
  英美法系与大陆法系的按日计罚模式在其本质上是相同的,都是对持续性环境违法行为的一种处罚方式。在环境法角度上,它们的最终目的都是通过这种更严厉的法律形式来减少人为环境污染的可能性,通过分析不同国家和地区的立法实践,我们可以为我国的环保立法提供更多的经验借鉴。
 
  我国的按日计罚实施不到五年,在立法的模式上与我国台湾地区的立法模式比较接近,但是在按日计罚的适用范围上依然没有完全吸收其他国家和地区的经验;在按日计罚规定的精细化程度上还不够完善,法条规定还比较笼统;在按日计罚的每日罚款数额上还比较僵硬。这些问题,我们都可以从其他国家和地区的按日计罚制度中找到可以借鉴的地方。但是,我们要从能促进社会主义法治建设的实际出发,努力完善并发展我国的按日计罚制度。
 
  三、我国按日计罚制度的实施状况分析
 
  (一)按日计罚制度的实施效果
 
  从2015年的1月1日新修订的《环境保护法》正式实施开始,至今,己经过去整整五个年头。可以说,按日计罚制度在全国的普及,效果显著。其中产生的最明显的效果就是罚款的数额与过去相比明显提高。
 
  表1-1相关法律规定的最高罚款数额[?《海洋环境保护法》(2013),《大气污染防治法》(2000),《环境影响评价法》(2002),《水污染防治法》(2008),《固体废物污染环境防治法》(2013),《放射性污染防治法》(2003).
 
  ]?
 
  法律名称 最高罚款数额
 
  《海洋环境保护法》 100万元
 
  《大气污染防治法》 50万元
 
  《环境影响评价法》 20万元
 
  《水污染防治法》 100万元
 
  《固体废物污染环境防治法》 100万元
 
  《放射性污染防治法》 100万元
 
  笔者统计了新《环境保护法》实施之前部分环保相关法律的最高罚款数额,见表1-1,从表中可以看出,上述法律中规定的罚款数额最高不超过100万元,并且我们知道,执法部门根据环境违法者的违法行为,作出处罚的最高数额往往也是很难做到的,需要满足法律规定的特殊条件。比如情节严重的,才处以最高罚款,并且执法者自由裁量的空间比较大。即便是执法者对环境违法企业采取的是最高罚款,对于一些大型企业来说,100万元也远远低于企业在环保设施上的投入成本。所以有些企业宁愿选择违法排放,也不去治理排污。
 
  表1-2全国按日计罚案件请款汇总表(2019年1-6月)[**参见生态环境部官网《生态环境部通报2019年1-6月环境行政处罚案件与<环境保护法>配套办法执行情况》.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgkl5/201812/t20181225_685883.htm1
 
  ]**
 
  省份 按日计罚案件数 罚款数额(万元) 省份 按日计罚案件数 罚款数额(万元)
 
  北京 0 0 天津 0 0
 
  河北 27 1846.00 山西 10 152.00
 
  内蒙古 12 2452.00 辽宁 1 1900.00
 
  吉林 5 1235.00 黑龙江 5 1266.09
 
  上海 2 122.70 江苏 9 759.00
 
  浙江 3 475.90 安徽 3 210.00
 
  福建 1 30.00 江西 1 40.00
 
  山东 8 1390.00 河南 12 1716.00
 
  湖北 4 347.00 湖南 0 0
 
  广东 14 378.34 广西 4 4438.00
 
  海南 1 210.00 重庆 4 140.00
 
  四川 3 74.00 贵州 3 140.50
 
  云南 0 0 西藏 0 0
 
  陕西 15 68.03 甘肃 0 0
 
  青海 0 0 宁夏 0 0
 
  新疆 1 5.00 兵团 2 44.80
 
   按日计罚案件数 罚款数额(万元)
 
  总计 150 19440.37
 
  根据生态环境部给出的相关资料,笔者统计了包括兵团在内的全国32个省级行政单位2019年1-6月份关于按日计罚制度实施情况的汇总表,见表1-2,可以看出6,按日计罚的处罚力度相当大。
 
  根据2019年1-6月的统计数据,我们可以看出,按日计罚的全国案件数虽然不多,仅仅只有150件。但是从全国来看,案件的平均罚款数额是巨大的,例如,河北、内蒙古、辽宁等18个省区的案件平均罚款数额超过了100万元。部分省区的案件平均罚款数额竟然超过了1000万元。按日计罚的平均罚款数额远远超过了过去相关法律规定的最高限额,人们说这是一部长“牙齿”的《环境保护法》,从这一点看来,一点都不为过。罚款数额的显著提高带来的影响就是使这一制度产生更高的威慑性,威慑性的增大,可以有效的遏制违法排污企业的侥幸心理,这样可以给相关持续性违法排污的企业以沉重的打击。
 
  (二)我国按日计罚制度在适用过程中存在的问题
 
  1.适用范围狭窄
 
  第一,对实体性违法种类的规定不够全面。根据《办法》第五条,仅仅规定了四种违法排污的行为可以实施按日计罚。比如:《水污染防治法》就禁止无排污许可证或者违反排污许可证的规定排污,并且对未依法取得排污许可证而排污的行为也己经做出了具体的处罚规定,责令改正或者限产、停产或者停业、关闭的处罚,对超标超总量控制的排污行为也同样适用了这一处罚方式。我认为,既然超标超总量控制的排污行为适用责令改正或者限产、停产或者停业、关闭的处罚方式,并且同时适用按日计罚制度,那么未取得排污许可证排污的行为也应该适用按日计罚制度,更应该明确规定在按日计罚制度的违法种类当中。
 
  第二,缺乏程序性违法种类。根据《环境保护法》第五十九条第一款的规定,同时参照《办法》第五条的规定,可以看出,我国按日计罚制度针对的只是违法排放污染物的行为一种。然而,在实践中往往可以发现有的企业违反了程序性的规定,而对环境造成不亚于直接排放污染物的恶劣影响。较为常见的违反“三同时”制度、环境影响评价制度与信息公开制度等程序性的环境违法行为。这些行为,归根结底都是对环境造成危害的,笔者认为,类似的程序性环境违法行为理应纳入按日计罚制度的适用范围之中。
 
  2.计罚规定的方式稍显不足
 
  影响按日计罚的计罚天数的有两个因素,第一个是计罚周期内的天数,比如行政机关首次发现企业违法排污下令需要整改的通知书后第二次检查还是没有改正的,那么这一段时间就是按日计罚的一个周期,那么在这个计罚周期内如果有企业停产停业来整改然后达到排放标准这些时间并不能从中扣除,也就是说如果这个企业在行政机关复查的时候恢复生产而且排放超标的污染物,那么还是会按照按日计罚来进行,这种计罚方式会打压违法企业的积极性。第二个就是计罚次数,虽然说计罚次数是无上限无限制的,但是具体实施起来效果并不好,只是一味的考虑罚款而不考虑企业实际的支付能力,那么达不到要求的的企业会因此而更加猖狂,为了解决这个问题《办法》第十条规定了三十天的复查期限,但是同时又因为这个期限又导致违法企业想尽办法来逃脱,只在复查期限日来应付检查,随后又在《修改按日计罚征求意见稿》中把此规定取消了,这样的话就能让违法企业不再心存侥幸,但同时,此规定的取消,又会使执法人员有滥用自由裁量权的风险。因此执法人员应该考虑到企业是否有能力来支付罚款等各个方面。
 
  (三)执法方面的问题
 
  行政机关首次发现企业违法排污下令需要整改的通知书后第二次检查还是没有改正的,按日计罚才能启动,并且需要监管部门负责证明,证明企业有严重的违法行为,并且拒不改正,但是操作起来并不简单。由于环境执法部门的执法力度跟不上,企业很可能会钻空子。因为环保部门不能二十四小时派人盯着企业,如果此时环保部门来检查,企业可以得知消息后迅速作出措施,等环保部门走后,继续违法排污,这样起不到实质性的效果,同时还有可能环保部门与违法企业互通消息,从而产生腐败现象。
 
  四、我国环保领域按日计罚制度的完善
 
  (一)完善明确按日计罚的适用范围
 
  1.明确按日计罚的适用范围
 
  在实施按日计罚过程中,适用范围是个很重要的因素,因为适用范围规定了这个违法行为是否适用于按日计罚制度。所以在按日计罚的适用范围方面,我们应当适当的扩大适用范围,同时也要明确适用范围,这样就可以防止一些违法企业的侥幸心理。
 
  要做到明确和扩大按日计罚的适用范围,我们应该正确理解《环境保护法》中的相关规定,而且应该让各地相关的组织,结合当地的实际情况,来合理的推断违法企业是否适用于按日计罚制度这种计罚方式。对此,在按日计罚的适用范围方面,可以对那些环境违法行为并且适用按日计罚制度的进行分类,根据排放污染的表现,可以分为两种,一种是直接排放污染物的违法行为第二种是间接排放污染物的违法行为。直接排放污染物的违法行为很常见,比如没有得到环境部门的许可,就开始修建排污的渠道、用各种方式来逃避环境部门的监控,当然还有超过标准的污染排放量。另一种间接排污的违法行为就是会导致违法配方污染物的排放,比如,违反排污许可,环境影响评价等这样的违法行为。一般来说这种直接排放污染物的违法行为都是持续性违法排污,这样的话用按日计罚制度就能很好的将违法企业向社会排放污染的总体情况显现出来,同时也可以督促企业尽快的改正。而对于间接排污这种行为,就应该采用一次性这样的处罚方式,比如可以通过吊销营业执照、责令整改等等各种方法。
 
  2.扩大按日计罚的适用范围
 
  我国在按日计罚制度的适用方面,可以结合各地的实际情况,不仅要明确按日计罚的适用范围也要适当的扩大按日计罚的适用范围。比如将违反环境影响评价制度和违反排污许可制度等这两种违法行为也归为可以作为是按日计罚的使用范围。还有一点,在《办法》中的第4条中“对其他违法排放污染物的”并没有明确指出,这是为了避免新的违法行为出现,在整体中并不能适用,因此可以根据实际情况和规定来适当的扩大范围。
 
  (二)合理设置按日计罚方式
 
  至于明确罚款的方式,按日计罚制度才能有效实施,这样环境执法有更多的选择。在按日计罚制度的罚款设置方式的选择方面,我国可以从多个方面来进行设置,具体措施有:
 
  创新按日计罚制度的罚款设置方式。我国新《环境保护法》第59条第2款规定:前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。但是,对如何衡量这些因素并没有作出明确的规定。对此,可以通过司法解释的方式,规定按日计罚中罚款设置方式的确定要明确污染设施运行成本、违法排污导致的直接损失、违法所得等等这些因素,具体数额采倍率数距式设定方式与数值保底式设定方式,并依据科学的行政处罚裁量基准,按每日超标排污的倍数来进行量化,实现过罚相当。
 
  (三)加强罚款的监督管理
 
  按日计罚制度并不是为了处罚,主要目的也不是为了得到企业的罚款,真正目的是督促违法企业自行的对自己的违法行为进行改正。而且由于按日计罚制度罚款数额巨大,可能会有滥用职权的现象放生,所以建立起一个监督体制很重要也很必要。针对环境违法,由于它的这个不确定性的特点,所以想要取得有效的证据很难。所以为了保证环境违法企业的权益和环境保护部门的公正执法,我认为要建立起一个按日计罚监督机制。按日计罚监督机制接向生态环境部负责,向生态环境部报告工作,每个省设立一个环境监督机制,由生态环境部领导。对于违反环境法的违法者来说,主要监督这些环境违法者对违法行为的整改是否积极,并记录相应的数据,作为对以后程序实施的证明。而这个按日计罚监督机制更多的是监督环境行政部门,因为存在着环境保护部门的不作为等情况,对于这种情况,可以用举报的方法,对于一些比较严重的环境违法行为,由这个监督机制对举报的内容进行审查。而对于环境保护部门滥用职权的问题,监督机制可以记录他们所做的行为,并上报至生态环境部,生态环境部可以根据情况设置专门督查小组,如果情况属实,就要对相应的环保部门负责人作出相应的处罚。


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